21 stycznia 2014

Hybrydowe PPP w nowym okresie programowania 2014-2020

Kategoria: Hybrydowe PPP

Od kilku tygodni obowiązuje nowe Rozporządzenie Ogólne w sprawie polityki spójności UE na lata 2014-2020.

Stanowi ono nie tylko podstawę do rozpoczęcia nowego okresu programowania, ale również częściową odpowiedź na sygnalizowane przez rynek bariery dotyczące realizacji „hybrydowego PPP”. Rozporządzenie zawiera bowiem nowe rozwiązania w tym zakresie, które warto pokrótce scharakteryzować. Już w preambule do Rozporządzenia wskazano, że partnerstwo publiczno-prywatne stanowić może skuteczny sposób realizacji operacji poprzez łączenie różnego rodzaju zasobów sektora publicznego i prywatnego, dlatego też przepisy Rozporządzenia uwzględniają specyfikę łączenia PPP z europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi.

Unia Europejska przyjęła także definicję PPP. Stosownie do Rozporządzenia Ogólnego partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) oznacza formy współpracy między organami władzy publicznej a sektorem prywatnym, których celem jest wzrost efektywności realizacji inwestycji infrastrukturalnych lub innego rodzaju operacji, dotyczących usług publicznych, poprzez dzielenie ryzyka, korzystanie ze specjalistycznej wiedzy sektora prywatnego lub uzyskiwanie dodatkowych źródeł kapitału. Rozporządzenie odnosi się także do pojęcia „operacji PPP” wskazując, iż jest to operacja, która jest lub ma być realizowana w ramach struktury partnerstwa publiczno-prywatnego. Jak widać, definicja ta jest bardzo szeroka i obejmuje różne formy współdziałania sektora publicznego i prywatnego związane z realizacją zadań publicznych. Oznacza to jednocześnie, że trzeba ją będzie interpretować w kontekście regulacji krajowych, które w pewnym stopniu zawężają rozumienie pojęć takich jak partnerstwo publiczno-prywatne, koncesja na roboty budowlane lub koncesja na usługi.

Rozporządzenie Ogólne podkreśla również, że fundusze europejskie mogą być wykorzystywane w celu wspierania operacji PPP, z tym że operacje takie muszą być zgodne z regulacjami unijnymi i krajowymi, w tym w szczególności dotyczącymi zamówień publicznych i pomocy państwa. Nie ulega wątpliwości, że kwestie te będą podlegały szczególnie wnikliwej ocenie w procesie realizacji projektów hybrydowych.

Ponadto, Rozporządzenie wprowadza definicję beneficjenta środków europejskich w ramach operacji PPP. Definicja ta ma charakter derogacyjny wobec podstawowej definicji beneficjenta, dopuszczając możliwość posiadania statusu beneficjenta zarówno przez podmiot publiczny, jak też partnera prywatnego (bez względu na etap postępowania PPP, co oznacza, że wniosek o dofinansowanie projektu lub podpisana umowa z instytucją zarządzającą może wprost przewidywać taką konstrukcję, bez wskazywania konkretnego partnera prywatnego do czasu podpisania umowy o PPP). Co ciekawe, dopuszczono możliwość zmiany beneficjenta z podmiotu publicznego, który zainicjował operację, na partnera wybranego w procedurze PPP. Rozporządzenie dopuszcza ponadto dokonanie zmiany partnera prywatnego będącego beneficjentem środków UE na inny podmiot prywatny lub publiczny (przy czym Komisja Europejska upoważniona jest do wydania dodatkowych przepisów w tym zakresie).Regulacja ta ma szczególne znaczenie z punktu widzenia zapewnienia prawidłowej realizacji dofinansowanego projektu zarówno na etapie budowy, jak też w okresie trwałości i dalszych etapach eksploatacji infrastruktury. Stanowi to kolejne odstępstwo od generalnego zakazu zmiany beneficjenta projektu, podyktowane specyfiką współpracy w ramach PPP i ryzkiem z nią związanym.

W zakresie wydatkowania środków europejskich Rozporządzenie wskazuje, że partner prywatny może ponosić wydatki kwalifikowane projektu, gdy beneficjentem jest podmiot publiczny oraz wprowadza instytucję rachunku powierniczego, z którego środki unijne mogą być wypłacane partnerowi prywatnemu w okresie obowiązywania umowy o PPP. Rozwiązanie to ma charakter przełomowy i może stanowić bardzo istotną zachętę do realizacji hybrydowego PPP. Dotychczasowe przepisy ograniczały bowiem możliwość dokonywania płatności na rzecz beneficjenta (i w efekcie – także wykonawcy) po zakończeniu okresu kwalifikowalności wydatków. Zaproponowane rozwiązanie umożliwi finansowanie wynagrodzenia partnera prywatnego w okresie eksploatacji infrastruktury, a nie jak dotychczas – tylko na etapie budowy. Zdeponowanie środków z funduszy unijnych na rachunku powierniczym zapewni prawidłowe ich wykorzystanie.

W kontekście projektów hybrydowych zauważalne są także inne przepisy Rozporządzenia Ogólnego, związane np. z możliwością ustalenia stałego poziomu luki finansowej w projektach generujących dochody, czy utrzymania kwalifikowalności podatku od towarów i usług. Szczególnego znaczenia nabierze także realizacja Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych jako kompleksowych programów wspierających rozwój miast, w ramach których PPP może znaleźć efektywne zastosowanie.

Wydaje się zatem, że nowy okres programowania funduszy na lata 2014-2020 w większym niż dotychczas stopniu umożliwi integrację środków europejskich z kapitałem prywatnym w ramach PPP i koncesji. Nie zmienia to faktu, że istotną rolę w tym procesie odegrać musi ustawodawca krajowy oraz instytucje zarządzające programami operacyjnymi. Bez przyjęcia podstawowych przepisów oraz odpowiednich dokumentów, procedur, wytycznych i zasad wdrażania projektów hybrydowych, a także przeprowadzenia promocji i zapewnienia wsparcia takich przedsięwzięć, niemożliwe będzie skuteczne wdrożenie omawianych przepisów Rozporządzenia Ogólnego. Miejmy nadzieję, że już wkrótce doczekamy się pierwszych tego typu propozycji ze strony Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju.