29 stycznia 2014

Metody szacowania wartości przedsięwzięcia PPP

Kategoria: PPP

Zamawiający przygotowując się do realizacji przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno-prywatnego powinien wykonać szereg czynności, które umożliwią mu wybór odpowiedniej procedury, jak również zgodne z przepisami i sprawne jej przeprowadzenie.

Jedną z takich czynności jest oszacowanie wartości projektu PPP, które w zależności od przyjętego w danym przedsięwzięciu rodzaju wynagrodzenia, na ogół będzie podlegało zasadom określonym w ustawie Prawo zamówień publicznych lub ustawie o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Pamiętać bowiem należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o PPP jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy koncesji na roboty budowlane lub usługi. W pozostałych zaś przypadkach właściwe będzie zastosowanie ustawy Pzp. Na marginesie warto wspomnieć, iż w sytuacji gdy nie znajdą zastosowania ustawa o koncesjach i ustawa Pzp, wyboru partnera prywatnego należy dokonać w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o PPP. Jednakże z uwagi na fakt, iż wybór partnera z wykorzystaniem powyższej procedury nie zawiera własnych metod szacowania przedsięwzięcia oraz jest rzadko stosowany w praktyce realizacji projektów PPP, w dalszej części skupimy się na metodach określonych w ustawie o koncesjach i ustawie Pzp.

Podstawą obliczenia szacunkowej wartości koncesji na roboty budowlane jest ustalona przez koncesjodawcę z należytą starannością, kwota niezawierająca podatku od towarów i usług, która uwzględnia szacunkowy koszt robót budowlanych oraz szacunkową całkowitą wartość dostaw niezbędnych do ich wykonania oddanych przez koncesjodawcę do dyspozycji koncesjonariusza. Z kolei w przypadku koncesji na usługi podstawą obliczenia jej szacunkowej wartości jest ustalona przez koncesjodawcę z należytą starannością kwota niezawierająca podatku od towarów i usług, która uwzględnia szacunkowy koszt świadczonych usług.

Z ustawowego określenia zasad ustalania szacunkowej wartości koncesji wynika każdorazowy wymóg dochowania przy dokonywaniu przedmiotowej czynności zasad należytej staranności. Zgodnie z kodeksem cywilnym przez należytą staranność rozumiemy staranność ogólnie wymagana w stosunkach danego rodzaju. Przy ustalaniu szacunkowej wartości należyta staranność z pewnością będzie zachowana w przypadku, gdy podmiot publiczny oprze swoje wyliczenia na obiektywnych, wiarygodnych i rzetelnych analizach przedrealizacyjnych, stworzonych w oparciu o poprawne założenia i zweryfikowane dane.

Na oszacowanie wartości koncesji nie ma wpływu planowany sposób zapłaty wynagrodzenia koncesjonariusza, tym samym ustawodawca przyjął, że szacunkowa wartość koncesji powinna odpowiada wyłącznie kosztom realizacji robót budowlanych i dostaw albo świadczenia usług.W przypadku ustalania szacunkowej wartości koncesji nie uwzględnia się również podatku od towarów i usług.

Niezależnie od powyższego, warto zasygnalizować, iż immanentną cechą szacunkowej wartości koncesji jest jej znaczenie w procedurze wyboru partnera prywatnego, bowiem jej wysokość nie wpływa na obowiązek opublikowania ogłoszenia o koncesji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub Biuletynie Zamówień Publicznych (tak jak ma to miejsce w przypadku wyboru partnera prywatnego na podstawie ustawy Pzp), zgodnie bowiem z art. 10 ustawy o koncesjach obowiązek przesłania Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej ogłoszenia o koncesji na roboty budowlane istnieje niezależnie od szacunkowej wartości.

Jeśli dokonujemy wyboru partnera prywatnego w trybie ustawy Pzp mamy od czynienia z generalną zasadą szacowania wartości zamówienia (uregulowaną w art. 32 ust. 1 ustawy Pzp), zgodnie z którą – podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Z powyższego wynika, iż ustawodawca, co do zasady nie wskazał zamawiającemu konkretnych metod dokonywania, ani źródeł pozyskiwania wiedzy w zakresie szacowania wartości zamówienia, a określił jedynie, iż ma to odbyć się z należytą starannością.

W przypadku robót budowlanych zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Pzp wartość zamówienia powinna zostać ustalona na podstawie kosztorysu inwestorskiego albo na podstawie planowanych kosztów robót budowlanych określonychw programie funkcjonalno-użytkowym, jeżeli przedmiotem zamówienia jest wyłącznie wykonanie robót budowlanych. Z kolei, gdy przedmiotem zamówienia jest zarówno zaprojektowanie, jak i wykonanie robót budowlanych (tzw. formuła zaprojektuj i wybuduj), wartość zamówienia ustala się na podstawie planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym.Obliczając wartość zamówienia na roboty budowlane należy uwzględnić również wartość tzw. dostaw inwestorskich, czyli różnego rodzaju produktów związanych z wykonywaniem robót budowlanych oddanych przez zamawiającego do dyspozycji wykonawcy w celu ich użycia podczas wykonywania robót budowlanych.

Z kolei w przypadku dostaw i usług ustawodawca nie określił jednolitego sposobu postępowania, zatem zamawiający może oszacować wartość zamówienia zgodnie z wybranym przez siebie sposobem, właściwym dla danego rodzaju zamówień np. poprzez przeprowadzenie rozeznania rynku lub weryfikację cenników.

Pamiętać również należy, iż zgodnie z ustawą Pzp, zamawiający powinien dokonać ustalenia wartości zamówienia nie wcześniej niżna 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania o udzielnie zamówienia na dostawy lub usługi i nie wcześniej niż na 6 miesięcy w przypadku robót budowlanych. Jeżeli po ustaleniu szacunkowej wartości zamówienia nastąpiła zmiana okoliczności mających wpływ na dokonane ustalenie, zamawiający powinien dokonać aktualizacji wartości zamówienia przed wszczęciem postępowania.

Z racji, iż realizacja większości projektów PPP polega na wykonaniu, bądź zaprojektowaniu i wykonaniu robót budowlanych oraz świadczeniu usług zarządzania i/lub utrzymania wytworzonym składnikiem majątkowym, co do zasady będziemy mieć do czynienia z tzw. zamówieniami mieszanymi. Sposób ustalania szacunkowej wartości zamówień mieszanych został określony w art. 6 ustawy Pzp. Zgodnie z tym przepisem jeśli zamówienie obejmuje równocześnie dostawy oraz usługi albo roboty budowlane oraz usługi do udzielenia zamówienia stosuje się przepisy dotyczące tego przedmiotu zamówienia, którego wartościowy udział w danym zamówieniu jest największy. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w literaturze przedmiotu występują dwa odmienne poglądy na możliwość zastosowania powyższych zasad do projektów PPP. Pierwszy, negujący konieczność ich stosowania przyjmuje, iż każdorazowo kiedy partner prywatny będzie musiał ponieść koszty inwestycyjne i eksploatacyjne będziemy mieć do czynienia z robotami budowlanymi – niezależnie od wartości tych kosztów, w innym przypadku będziemy mieć do czynienia z usługą. Z kolei drugi pogląd wskazuje na konieczność zastosowania zasad określonych w art. 6 ustawy Pzp i tym samym decydujące znaczenie będzie miał wartościowy udział danego rodzaju zamówienia. W ocenie autora najlepszym rozwiązaniem, które umożliwi ustalenie planowanych kosztów przedsięwzięcia w jego wstępnej fazie, z ewentualnym podziałem na część inwestycyjną (roboty budowlane) oraz eksploatacyjną (usługi związane z utrzymaniem lub/i zarządzaniem), będzie wykonanie rzetelnych analiz przedrealizacyjnych. Powyższe pozwoli wstępnie ustalić, który z etapów projektu będzie wymagał największego zaangażowania środków finansowych oraz czy do przedmiotowego postępowania będę miały zastosowanie przepisy powyżej czy poniżej tzw. progów unijnych.

Reasumując należy podkreślić, iż ustalanie szacunkowej wartości przedsięwzięć PPP będzie się znacznie różnić od szacowania wartości zamówienia. Zwykle bowiem stopień skomplikowania i złożoność przedsięwzięć PPP powoduje, iż trudno jest wprost zastosować metody wykorzystywane przy szacowaniu zamówień publicznych. W przypadku „zwykłych” zamówień publicznym mamy przeważnie do czynienia z opisanym przedmiotem zamówienia, który szacujemy w oparciu o standardowe dokumenty np. kosztorys, program funkcjonalno – użytkowy. Natomiast projekty PPP szacowane są z dużo mniejszą dokładnością, bowiem ostateczna wartość kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych zwykle będzie znana dopiero po przeprowadzeniu postępowania na wybór partnera prywatnego. Powyższy stan spowodowany jest faktem, że model finansowy przedsięwzięcia PPP oraz jego ostateczny zakres ustalany jest dopiero w trakcie dialogu z partnerami prywatnymi.