18 stycznia 2014

Rynek PPP w Polsce

Kategoria: PPP

Początek 2014 roku to dla władz samorządowych nie tylko czas rozliczeń i podsumowań, ale przede wszystkim okres realizacji zadań i budżetów na ten rok, których istotną część jak zawsze stanowić będą wydatki na inwestycje komunalne. Zadanie to z roku na rok jest jednak coraz trudniejsze, bowiem już dziś wiele miast i gmina balansuje na krawędzi przekroczenia maksymalnych limitów zadłużenia określonych ustawą o finansach publicznych. Co więcej, od początku 2014 r. obowiązuje nowy indywidualny wskaźnik obsługi długu JST, którego mechanizm – jak się wydaje – pogorszy i tak już nadwyrężone możliwości inwestycyjne samorządów – zwłaszcza średnich i małych. Dlatego też JST coraz częściej szukają źródeł finansowania projektów infrastrukturalnych w sektorze prywatnym, korzystając z możliwości jakie daje formuła partnerstwa publiczno-prywatnego.

Z tych powodów (choć nie tylko) obecny rok może być dla partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce okresem przełomowym, lecz zanim się o tym przekonamy, warto przyjrzeć się jak rynek ten funkcjonował do tej pory. Trudno o lepszą ku temu okazję, bowiem już w lutym 2014 r. minie 5 lat od czasu wejścia w życie ustaw o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz koncesji na roboty budowlane lub usługi, które do dziś stanowią podstawę funkcjonowania polskiego rynku PPP.

Nie da się ukryć, patrząc pod kątem liczby podpisanych umów oraz wartości realizowanych projektów, że na dzień dzisiejszy Polska jest gronie państw, które dopiero budują swoją pozycję na rynku PPP w Europie. Nie powinien być to jednak powód do zmartwień, bowiem trudno przeciwstawić wieloletnie doświadczenia Wielkiej Brytanii, Francji czy Niemiec we wdrażaniu projektów PPP z 5-letnim polskim rynkiem partnerstwa, który wychodzi dopiero poza fazę raczkowania. Oczywiście można powiedzieć, że faktycznie rynek ten jest dużo starszy, bowiem 2004 roku w oparciu o przepisy ustawy prawo zamówień publicznych zawarto pierwszą w Polsce umowę koncesyjną (na budowę i eksploatację podziemnego parkingu w Krakowie), a pierwsza regulacja ustawowa, która inkorporowała pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego do polskiego porządku prawnego weszła w życie już w 2005 roku. Nie przełożyło się to jednak na wymierne rezultaty w postaci realizowanych projektów, a więc celu dla którego regulacje te zostały uchwalone. W rezultacie, zalążków dzisiejszego rynku PPP należy upatrywać w roku 2009 wraz z pierwszą umową, która została zawarta w oparciu o funkcjonująca do dziś ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym. Wprowadzenie nowych bardziej elastycznych przepisów doprowadziło bowiem do przełamania bariery psychologicznej i zachęciło samorządy do większego zaangażowania kapitału prywatnego w sektorze użyteczności publicznej.

Podsumowanie rynku PPP warto oprzeć na analizie raportu pn. „Ocena obecnego stanu i perspektyw finansowego zaangażowania sektora prywatnego i publicznego w rozwój PPP w Polsce”, zrealizowanego przez Instytut PPP i Kancelarię Doradztwa Gospodarczego Cieślak & Kordasiewicz na zlecenie Ministerstwa Gospodarki (raport dostępny jest m.in. na stronie www.kdg.waw.pl).

Do końca 2013 r. podmioty publiczne ogłosiły blisko 280 postępowań PPP i koncesji, z czego najwięcej w 2012 roku – 77 procedur (dotyczących 63 przedsięwzięć). Liczba postępowań ogłoszonych w roku 2013 została utrzymana na podobnym poziomie. Co znamienne, największa koncentracja przedsięwzięć PPP występuje w regionach najlepiej rozwiniętych (m.in. pod względem liczby inwestycji, stopy bezrobocia). tj. w Małopolska, Wielkopolsce i na Śląsku. Także przeciętna wartość przedsięwzięć w tych regionach jest większa niż w pozostałych województwach.

W przypadku projektów PPP, tak jak przy „klasycznych” zamówieniach publicznych, w roli zamawiającego występowały najczęściej jednostki samorządu terytorialnego (73% ogółu postepowań), rzadziej jednostki budżetowe i spółki komunalne. Zestawienie to, choć z pozoru oczywiste, obrazuje jedną z głównych bolączek polskiego rynku PPP – znikomy udział administracji szczebla centralnego w realizacji projektów partnerskich. W krajach wykorzystujących mechanizm PPP na szeroka skalę, za większość takich przedsięwzięć odpowiada rząd i jego agendy. W naszym kraju odsetek projektów rządowych wynosi niespełna 2% i obecnie administracja centralna może pochwalić się tylko jednym ogłoszonym projektem PPP – budową nowej siedziby sądu rejonowego w Nowym Sączu. To z kolei przekłada się na wartość projektów, wśród których dominują kontrakty o mikro i małej wartości (od 5 do 50 mln złotych), które stanowią ponad połowę całego rynku PPP w latach 2009-2013. Wynika to z prostej przyczyny: ani samorządów w przypadku projektów z opłatą za dostępność, ani inwestorów w przypadku projektów koncesyjnych na wydatki rzędu 100 milionów (i więcej) – na dzień dzisiejszy raczej nie stać.

W analizowanym okresie widoczne jest również duże zróżnicowanie sektorów, w których planowano wykorzystanie modelu PPP – dominują tutaj inwestycje w sektorach sportowo-rekreacyjnym i parkingowym, które stanowią 1/3 ogólnej liczby postępowań. Nie należy tego rozpatrywać w kategorii sukcesu lub porażki, gdyż jest to cecha typowa dla rozwijających się rynków PPP, które są na etapie poszukiwania optymalnych ścieżek swojego rozwoju i wypracowywania standardów współpracy z sektorem prywatnym. Sytuacja ta znacząco różni się od tej, z którą mamy do czynienia w krajach Europy zachodniej, gdzie PPP wykorzystywane jest w mniej zróżnicowanym zakresie, jednak przy nieporównywalnie większej skali poszczególnych projektów.

Na zakończenie pozostawiłem dane najistotniejsze. W analizowanym okresie zawartych zostało łącznie blisko 60 umów PPP i koncesji, co przy 280 ogłoszonych procedurach pokazuje, że, relatywnie duża liczba ogłaszanych postępowań jak dotąd nie przełożyła się na ilość podpisanych kontraktów. Spośród umów obowiązujących dominują kontrakty koncesyjne (66% ogółu). Przyczyn takiego stanu rzeczy jest co najmniej kilka, a refleksją na ich temat podzielę się na łamach bloga w niedalekiej przyszłości. Mimo to, klimat dla rozwoju PPP w Polsce jest coraz bardziej sprzyjający, a realizowane pierwsze projekty, zarówno te duże, np. projekt budowy spalarni w Poznaniu, jak i te mniejsze w Piasecznie i Karczewie już dziś stanowią bazę dobrych praktyk do wykorzystania przez inne samorządy w przyszłości.